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转移支付难测

发布时间:2017-12-07 09:01:00 文章来源:未来智库    
    
    转移支付多在年底到账
    这位财政局长向记者发的感叹是有其缘由的。他介绍道,他们所在的城市属于中部欠发达地区。对于中央的一般性转移支付是有很大的依赖性,转移支付资金也是占当地全年预算收入的很大部分。
    对于中央给的一般性转移支付有两种情况,一部分是属于提前告知的情况,中央在下半年会提前告知一些资金的拨付情况,比如从现在到明年要给的钱已经提前告知了,所以地方财政每年可以有的放矢的增加预算。但是这些转移支付的资金大部分是年底到账,提前告知这些资金,在实际到账时是要比告知的数目多的,起码是不会少的。
    还有一部分属于不提前告知的情况,这部分资金也是大部分到年底拨付。比如办公费,会议费,接待费,活动和办公用品等费用。对于这些费用一般不指定用途,但必须在年底之前花完。对于这种情况,政府机关和各个预算单位,就会给职工发些钱或办些福利,或是去旅游,都会有年底突击花钱的状况。
    由于转移支付资金在上级与下级之间、部门与部门之间的监督管理职责不清,致使部分转移支付项目在事前、事中、事后工作中缺乏全程跟踪检查和绩效评价。部分转移支付资金未做到专款专用、专户核算的资金管理和使用原则,使有限的转移支付资金未能发挥应有的效益。于是就会出现有的部门是为了花钱而花钱的状况。
    其实出现这种情况也是有原因的,我国曾长期实行传统的基数预算,即每年的预算决策是在上一年拨款基础上增加一定数额,而结余全部上缴。尽管在20世纪90年代后期的预算改革中,零基预算已被视为最佳预算编制模式,但思维导向并没有根本改变。
    因此,这些单位会认为把钱花掉还可能换来政绩,如果省下来不仅要上缴,下一年的预算还会因此而变少。
    
    转移支付发挥效力小
    “转移支付资金到账后,不能在基层财政的账面上停留时间过长。”这位财政局长告诉记者,“我们会尽快把资金给预算单位拨出去。”但是,上面提到大部分转移支付资金都是在年底拨付下来,对于资金的使用能发挥出其应有的效力来吗?
    这位局长又举了两种情况,资金到了预算单位以后,一种是比如是建设项目的资金。众所周知,建设项目投资是有个过程的,如果能在年底提前告知跨年项目的转移支付投入,地方就可以把这些项目提前安排到位,这样年初的时候就可以开始施工建设。所以中央的转移支付就算不能尽早拨付,如能做到提前告知这一步也算是好的。
    但是另一种情况是不能转到下一年比如是农田水利建设资金,农耕时节就是每年的春季,如果转移支付资金在年初就能拨付,资金能够及时到位,那对当年的农田建设该会起到多好的作用啊!但是如果拖到年底,就等于错过了农耕时间,虽然资金可以转到第二年,那么见效也只能是等第二年才出现了。
    “如果当年见不到效果,迟一年才发生效力,那这种情况算不算是一种巨大的浪费呢?”这位局长对此表示疑问。
    他认为,中央的钱是完全可以在年初的时候就拨下去的,上面的钱越早拨就越会更好的发挥其应有的效力。所以如果做不到在年初的时候全部拨付,转移支付的资金每年能够均衡拨付也是基层财政希望看到的事情。即便说是因为某种原因无法在前半年支付,那也要做到提前告知,这样也不至于地方财政措手不及,形成“挂账”的窘态。
    此外,在中央财政报全国人大审查批准的中央对地方转移支付预算中,除财政部提前下达的一般性转移支付和专项转移支付预计数已落实到各省(区、市)外,其余资金只落实到了政府支出科目,待全国人大审查批准中央预算后在执行中再进行分配。这位局长说:“这种管理方式会导致地方各级财政年初编报上级转移支付不完整,影响预算编制的完整性和真实性,而且也脱离了人大的有效监督。造成财政转移支付资金预算管理不到位。”
    
    转移支付低效的深层原因
    对于转移支付的突击应用在一定程度上,与其说是一种浪费,不如说是一种低效。这种低效是有深层次根源的。
    首先,某财政专家表示,我国税收返还计算方法不尽合理,税收返还额的确采用的是基数法,这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性,但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题,容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准,东部发达地区得到了较多的税收返还,中西部不发达地区则返还较少,从而造成了地区间财力分配差距的扩大,转移支付的平衡功能被削弱了。西部某省2010年收到的返还性收入仅占中央转移支付的8%。例如2010年中央财政对地方均衡性转移支付金额4168亿元,而税收返还却达到了5004.36亿元。从这组数据可以看出,均衡性转移支付均衡地区间财力差异的政策效果被抵消。
    在这里,需要强调的是那些完全靠着转移支付过日子的地方。这些地方只有到了年底才能盼来这些“救命”资金。记者又采访了某个完全靠转移支付来运转的地方财政局的李局长(化名),她表示:“我们地方是属于贫困地区,本身是没有多余资金的。转移支付下来时,我们就要赶紧还账,所以在年底出现大规模资金量,这是把项目资金安排到位所需要的必然过程。年底突击花钱就根本谈不上了,哪有多余的钱可花呢?”
    专家表示,转移支付存在问题的根源并不在于转移支付制度本身,而是在于现行的分税制财政体制还不够完善,中央财政过度集中财权造成的地方财源缺失甚至脱节。从制度设计上讲,分税制财政体制的核心是分级,强调的是,一级政府一级财权,财权和事权要相统一。转移支付应当是解决体制微调过程中的问题。但是由于我们现在的财政体制不尽合理,事权划分不清,财权划分得不合理,造成了转移支付的目标模糊了,使得转移支付制度实际成为了一种应急机制、一种主导机制,承载了一些它无法承载的功能。
    用那位财政局长的话来说:“转移支付的拨付要趁早,早一年发挥效力,就少一年造成浪费!”所以,要完善转移支付制度,根本的还是要完善财政体制,合理地划分事权,合理地划分财权,明确转移支付的目标,在此基础上,建立公开、透明、科学、合理的转移支付制度。
    
    转移支付存在问题的根源在于现行的分税制财政体制还不够完善,中央财政过度集中财权造成的地方财源缺失甚至脱节。

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